一、住宅用地制度是影響房地產(chǎn)發(fā)展的核心要素自上個世紀(jì)80年代末以來，房地產(chǎn)市場好似一匹無韁的野馬，伴隨著中國經(jīng)濟的高速增長，一直沿著
一、住宅用地制度是影響房地產(chǎn)發(fā)展的核心要素
自上個世紀(jì)80年代末以來，房地產(chǎn)市場好似一匹無韁的野馬，伴隨著中國經(jīng)濟的高速增長，一直沿著跌宕起伏的軌跡迅猛發(fā)展。房地產(chǎn)市場也一直處于非理性增長狀態(tài)，這種非理性增長狀態(tài)，特別是居民住宅價格的持續(xù)的迅猛上漲，已經(jīng)對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的影響。針對不同城市、不同時段我國各級政府也制定并實施了各種調(diào)控措施，但實施效果一直不盡如人意。
2014年國家新興城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，首次針對房地產(chǎn)發(fā)展系統(tǒng)闡述“建立長效調(diào)控機制”以來，我國居民住宅價格過快增長的勢頭依然未得到有效控制，究其原因就是對“長效調(diào)控機制”的主要目標(biāo)還未認識清楚，以至于我們面對長期以來無理性的房地產(chǎn)增長、特別是過快的居民住宅價格增長無法適從。
為此，2017年召開的中央經(jīng)濟會議后，中央及各相關(guān)部門又多次強調(diào)盡快建立“房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的長效調(diào)控機制”以促進房地產(chǎn)投資平穩(wěn)發(fā)展，并進一步明確了“長效調(diào)控機制”的目標(biāo)。目標(biāo)直指房地產(chǎn)投機炒作行為，確立了“房子是用來住的、不是用來炒的”目標(biāo)定位，強化住宅的居住屬性，引導(dǎo)理性投資，讓投資功能更好地服務(wù)于居住功能，堅決遏制投機炒作，從源頭上消除房地產(chǎn)投機炒作的根基。簡單說，“長效調(diào)控機制”的目標(biāo)就是遏制房地產(chǎn)投機炒作。
中央的態(tài)度表明，建立房地產(chǎn)發(fā)展的長效調(diào)控機制已刻不容緩。中央經(jīng)濟工作會議就已提出要“綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等五大手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制”。具體措施主要是：進一步加強財稅體制改革、投融資制度改革、土地制度改革、住房制度改革以及房地產(chǎn)市場體系建設(shè)等。
提出建立房地產(chǎn)發(fā)展的長效調(diào)控機制以來，我們看到，房地產(chǎn)調(diào)控的效果并不顯著，歸其原因一方面源于現(xiàn)行實施的調(diào)控措施大多還是短期效應(yīng)手段;另一方面，長效機制還未形成體系，特別是一些對房地產(chǎn)市場起到長久作用的基礎(chǔ)制度還未引起學(xué)界和政府的足夠重視，如土地制度改革、住房制度深化改革、房地產(chǎn)稅收制度改革、房地產(chǎn)市場體系重構(gòu)等，以至于不能使一些常規(guī)的金融、財政、投資等調(diào)控手段發(fā)揮長久的作用，從而根本上解決投機炒作的根基。要建立房地產(chǎn)發(fā)展的長效調(diào)控機制，就必須改革房地產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。
土地制度是房地產(chǎn)最重要基礎(chǔ)制度之一，而住宅用地制度則是影響房地產(chǎn)發(fā)展的核心要素。住宅用地制度會對房地產(chǎn)發(fā)展起到長期穩(wěn)定的影響，因此住宅用地制度在長效調(diào)控機制中，處于主導(dǎo)地位、中心地位和基礎(chǔ)地位，是長效調(diào)控機制中的重要基礎(chǔ)制度。
二、現(xiàn)行住宅用地制度存在五大問題
源于1980年代末的我國城市土地制度的改革，特別是土地有償使用制度、征地制度、招拍掛制度的改革，極大促進了城市經(jīng)濟的增長和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但“倉促盲目”的土地制度改革也造成了今日房地產(chǎn)市場顧此而失彼的局面。就住宅用地制度而言主要問題有：
(1)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)下的土地制度安排，造成了城鄉(xiāng)“冰火兩重天”相互割裂的土地市場，城鄉(xiāng)土地要素不能流動、土地資產(chǎn)效能低下，農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)，不能對沖城市虛高的住宅地價。
(2)政府成為住宅用地供應(yīng)的單一主體，在新增用地總量嚴(yán)控的土地政策背景下，推高地價和房價。
(3)商品房用地面積過大而保障房供地面積不足，用于出售的商品房用地供應(yīng)過多而用于自持租賃房用地供應(yīng)過少。住宅用地市場結(jié)構(gòu)不合理，因而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)不合理，保障房和租賃房穩(wěn)定房價的功能不能得到充分發(fā)揮。
(4)隨著城市經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和工業(yè)生產(chǎn)率的提高，工業(yè)、服務(wù)業(yè)用地和居住用地需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，住宅用地需求劇增，而工業(yè)、服務(wù)業(yè)用地相對減少。而長期以來存在的嚴(yán)控新增住宅用地供給、存量用地開發(fā)困難的問題，導(dǎo)致了目前建設(shè)用地供給結(jié)構(gòu)失衡、住宅用地總量不足的較為嚴(yán)重的市場后果。
(5)我國內(nèi)地土地有償使用制度和供地制度是在借鑒香港土地批租制基礎(chǔ)上建立起來的，實施的是“招拍掛”制度，香港的招標(biāo)拍賣制度造成了今日香港的高地價和高房價，然而內(nèi)地卻缺少像香港那樣可以“對沖”高地價的保障房供地體系。
三、新型房地產(chǎn)用地市場體系亟待建立
房地產(chǎn)發(fā)展的長效調(diào)控機制建立有賴于土地制度改革，有賴于土地制度的創(chuàng)新。中央及各級政府都已意識到，土地制度改革對于房地產(chǎn)長期穩(wěn)定發(fā)展的作用，對于建立長效調(diào)控機制的重要意義。為此，近一個時期，從國家層面到地方政府，從理論研究到實踐探索，都在積極推動土地制度改革。改革的目標(biāo)及基本框架就是要建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的多主體供應(yīng)、市場結(jié)構(gòu)合理、用地結(jié)構(gòu)均衡、供地方式多元的房地產(chǎn)用地市場體系。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是房地產(chǎn)發(fā)展長效調(diào)控機制的基本條件。改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)下的土地制度安排，在“完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，設(shè)立農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，保障土地所有者的合法收益，使得增值收益在政府、集體和個人之間，城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間得到合理的分配”的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)許符合規(guī)劃的現(xiàn)有或新增農(nóng)村建設(shè)用地，包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地和各種公共設(shè)施、公共建筑用地直接進入建設(shè)用地市場，與國有用地同權(quán)同價。
實施住宅用地多主體供應(yīng)是房地產(chǎn)發(fā)展長效調(diào)控機制的必然選擇。改革現(xiàn)行土地征收和土地收購儲備制度相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在維護我國土地公有制基礎(chǔ)不變的基礎(chǔ)上，凡是依法取得土地所有權(quán)或使用權(quán)的單位、集體或個人都可作為住宅用地使用權(quán)的供應(yīng)主體，改變現(xiàn)行法律體制下，政府作為供地單一主體的制度。農(nóng)民集體土地除基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施用地外，不需要土地征收環(huán)節(jié)，可直接按規(guī)劃進入市場交易轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫亍挝灰婪ㄈ〉玫耐恋夭恍枰召弮洵h(huán)節(jié)，可按規(guī)劃直接進入住宅用地市場或依法自行開發(fā)。政府只對承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施等公益用地實施土地征收或收購。
調(diào)整住宅用地市場結(jié)構(gòu)是房地產(chǎn)發(fā)展長效調(diào)控機制的重要手段。改變現(xiàn)行住宅用地按70年使用權(quán)只采取一次性出售的土地出讓做法，還可采取年租制;大力推進租賃型住房用地的供給，將住房消費引入住房租賃市場，從而消弱商品房出售價格。通過住宅用地年租制或持有型住房開發(fā)建設(shè)，降低土地取得成本或住房使用成本，實現(xiàn)住宅用地或住宅租售并舉、租售平衡，穩(wěn)定房地產(chǎn)發(fā)展。
提高建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中住宅用地比例是房地產(chǎn)發(fā)展長效調(diào)控機的有力保障。深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，減少工業(yè)、商服等用地供應(yīng)，集約節(jié)約利用工業(yè)、商服業(yè)用地，持續(xù)保持住宅用地數(shù)量足額供應(yīng)，增加房地產(chǎn)市場的有效供給，緩解商品房供需矛盾。加大保障性住房用地供應(yīng)，以增加政策性住房供給，徹底解決中低收入群體住房問題，真正形成“高端有市場，中端有支持，低端有保障”的“立體化的住宅用地供應(yīng)體系”。
采取多元化供地方式是房地產(chǎn)發(fā)展長效調(diào)控機制的有效措施。改革目前實施的住宅用地“招拍掛”出讓制度，嚴(yán)格限定“價高者得”的土地出讓方式的使用，除部分競爭性較強的高端商品住宅項目可完全采取“價高者得”競拍、掛牌方式外，大部分住宅項目應(yīng)采取綜合考慮保障房面積、租售結(jié)構(gòu)、房屋租售價等“多要素”拍賣或掛牌方式獲得用地。
